Krise im Wohnungsbau: Gebäudetyp E, Nachverdichtung, Nutzungsänderung, Digitalisierung, serielle/modulare Fertigung u.a. sollen das Bauen vereinfachen und beschleunigen

Läuft der Wohnungsbau in Deutschland nicht zügig wieder an, drohe eine weiter wachsende Wohnungsnot. So hieß es am 10.11.2023 seitens des Verbandes deutscher Pfandbriefbanken e.V. bei der Vorstellung des aktuellen vdp-Immobilienpreisindex. Baupolitik als Sozialpolitik. Nicht neu, aber immer dringender. Eine Erholung ist nicht in Sicht.

Dabei erweisen sich ausgerechnet die höchsten deutschen Gerichte als erhebliche Bremser. Das Bundesverwaltungsgericht hatte kürzlich den § 13b BauGB für unvereinbar mit Unionsrecht erklärt und beschleunigte Genehmigungsverfahren ohne Umweltprüfung für kleine Neubaugebiete untersagt. Und jetzt hat auch noch das Bundesverfassungsgericht auf Betreiben von Bundestagsabgeordneten der CDU den Klima- und Transformationsfonds (KTF) aus finanzverfasungsrechtlichen Gründen gekippt und damit schon eingeplante Milliarden auch für die Bau- und Immobilienbranche pulverisiert.

Kurz zuvor, am 06.11.2023, hatte der Bundeskanzler mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Bundesländer einen Befreiungsschlage versucht: Nicht weniger als ein „Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung“ wurde geschlossen. Wieso „Pakt“? Klingt so kämpferisch. Und kommt aus dem Lateinischen. Dort heißt es auch: Pacta sunt servanda (Verträge sind einzuhalten). Wird also endlich alles gut mit dem Kernversprechen des „Paktes“:

„Planungs- und Genehmigungsverfahren müssen beschleunigt werden, damit der Wirtschaftsstandort Deutschland wettbewerbsfähig bleibt. Die Beschleunigung ist auch wichtig für die Digitalisierung, den Umbau des Energiesystems, eine moderne Infrastruktur sowie zur Erreichung der Klimaziele.“
Pakt für Planungs-, Genehmigungs- und Umsetzungsbeschleunigung zwischen Bund und Ländern, 06.11.2023

Fragen sind erlaubt. Denn der Bundeskanzler hat vor zwei Jahren schon einen (Koaltitions-) Vertrag geschlossen, der ähnlich klingt – und von dem man die Wahrung von pacta sunt servanda nicht wirklich bestätigen kann:

Der „Pakt“ von Bund und Ländern will sich verstanden wissen als Partnerschaft für eine gesamtstaatliche Kraftanstrengung. Es wird ein partnerschaftlicher Ansatz von Bund, Ländern und Kommunen sowie ein über alle staatlichen Ebenen abgestimmter, gezielter und politisch gesteuerter Prozesses hervorgehoben, bei dem

• die Vereinfachung von Verfahren,
• die Digitalisierung sowie
• eine angemessene Personalausstattung und eine verbesserte Personalorganisation

im Fokus stehen sollen. Das gemeinsame Ziel von Bund und Länders soll darin bestehen, den formellen und materiellen Prüfungsumfang auf das erforderliche Maß zu reduzieren. Die Möglichkeit von vereinfachten Genehmigungsverfahren und der gänzlichen Befreiung von Genehmigungspflichten soll bei kleineren und im Wesentlichen gleichartigen Projekten ohne wesentliches Risikoszenario ausgeweitet werden.

Um eine zügige Ausweitung des Wohnungsbaus durch die Anwendung eines einheitlichen Ordnungsrahmens mit Vereinfachungen und Beschleunigungen zu erreichen, wird eine weitere Harmonisierung der teils unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Landesbauordnungen als sinnvoll definiert. Eine Bundesbauordnung soll es zwar nicht geben. Die Länder sollen aber ihre unterschiedlichen Bauordnungen vereinheitlichen, wo dies der Beschleunigung und Vereinfachung dient.

Zudem sollen die Länder Nutzungsänderungen von Dachgeschossen zu Wohnzwecken, einschließlich der Errichtung von Dachgauben, in ihren Landesbauordnungen sowie in der Musterbauordnung unter bestimmten Bedingungen genehmigungsfrei stellen, sofern nicht bereits geschehen.

Desweiteren soll in Fortschfreibung des PlanSiG die Anzahl der Verfahren, in denen die digitale Bekanntmachung sowie eine digitale Beteiligung zulässig sind, erhöht werden. Für den Bereich des Bauplanungsrechts wurden mit der Digitalisierungsnovelle des Baugesetzbuches schon Änderungen auf den Weg gebracht, um das förmliche Beteiligungsverfahrens auf ein digitales Verfahren als Regelfall umzustellen.

Der Bund möchte noch in diesem Jahr das Baugesetzbuch (BauGB) einer umfassenden Novellierung unterziehen. Damit sollen weitere Beschleunigungsmaßnahmen im Bauplanungsrecht umgesetzt werden.

• Das gesamte Aufstellungsverfahren bis zur Planerstellung und Festsetzung soll digitalisiert werden.
• Digitale Planungs- und Genehmigungsverfahren sollen in den Fachgesetzen als Regelverfahren im Sinne einer Umkehr des Regel-Ausnahme-Prinzips etabliert wertden.
• Schriftformerfordernisse sollen aus den für die Planungs- und Genehmigungsverfahren relevanten Regelwerken soweit möglich gestrichen oder wo angezeigt durch geeignete digitale Tools ersetzt werden.
• Der digitale Bauantrag soll bis spätestens Mitte 2024 umgesetzt werden.
• Der „Pakt“ verfolgt zudem eine vereinfachte digitale Verfügbarkeit von Umwelt- und Artenschutzdaten. Und so möchte der der Bund in einem ersten Schritt 2023 ein digitales Portal für Umweltdaten einrichten, das in der Folge durch eine auf Künstlicher Intelligenz (KI) basierende Wissensplattform mit planungsrelevanten Umweltdaten ergänzt wird. Der Bund entwickelt Konzepte zur Schaffung eines bundesweiten Umweltdatenkatasters und einer bundesweiten Gutachtendatenbank.

Siehe auch schon:

„Get the job done the Texas way“ hatten wir kürzlich geschrieben und ein Beispiel aus dem US-Bundesstaat Texas dazu angeführt, wie Investierenden und Bauenden geholfen werden könnte, wenn die zuständige Bauaufsicht den Genehmigungsprozess durch Nichtbescheidung verzögert. Und tatsächlich ist dem Pakt ein Hauch von Texas zu entnehmen – auf die gute Art:

• Das Einvernehmen oder die Zustimmung der Träger öffentlicher Belange soll in bestimmten Fällen fingiert bzw. ersetzt werden können, wenn es/sie nicht innerhalb einer bestimmten Frist verweigert wurde.
• Der Bund möchte zudem neue gesetzliche Genehmigungsfiktionen einführen, wonach die Zustimmung nach Ablauf der Fristen als erteilt anzusehen ist.
• Die Länder sollen für die Genehmigungsverfahren im Wohnungsbau befristet bis 2026 in allen Landesbauordnungen eine bundesweit einheitliche Genehmigungsfiktion von drei Monateneinführen, soweit noch nicht geschehen.
• Der Bund möchte zudem neben der gerade erfolgten Einführung neuer Fristverkürzungsregelungen bei der Genehmigung von Windenergieanlagen und im Verkehrsbereich behördliche Verfahren weitergehend durch Bearbeitungsfristen beschleunigen. Der Bund soll in weiteren Fachplanungsgesetzen Fristverkürzungen umsetzen und die Länder sollen ihrerseits in den jeweiligen Landesfachplanungsgesetzen geeignete Fristverkürzungen einführen.

Wir hatten bereits ausgeführt, dass es bei der Wohnbaukrise weniger um die Gesamtzahl der neu errichteten Wohneinheiten als um die Schaffung von Wohnraum im unteren Preissegment in den Ballungsräumen geht (Quo vadis Wohnungsbau? Zwischen Bezahlbarkeit, Förderfähigkeit, Transformation und New European Bauhaus). Gerade auch deshalb rückt das Thema Nachverdichtung im Bestand der Ballungsräume in den Fokus. Und hierbei hatten wir schon gefordert: Wider der Blockade von Ideenreichtum und der starren Festlegung auf geografisch-mathematische Maßstäbe. Aber auch wenn der Bundeskanzler vorschlägt, Wohnraum wieder auf der grünen Wiese zu errichten und etwa 20 neue Stadtteile in den nachgefragtesten Städten des Landes zu schaffen, ist das Baurecht gefordert (siehe schon: Nachverdichtung von Baulücken im Innenbereich (§ 34 BauGB) oder Außenbereich (35 BauGB)? Auf den Bebauungszusammenhang kommt es an). Auch hieran knüpft der aktuelle „Pakt“ an.

• Angesichts der zunehmenden Verdichtung und Nutzungsdurchmischung in den Innenstädten sollen zügige Nutzungsänderungen im Bestand und zusätzliche Baurechte im Siedlungsbereich, insbesondere die Festsetzung von gefördertem Wohnraum in Bebauungsplänen, ermöglicht werden, um schnell neuen Wohnraum schaffen zu können.
• Der Bund möchte in Städten und Kommunen mit angespannten Wohnungsmärkten den Bau von bezahlbarem Wohnraum für alle vereinfachen und beschleunigen. Dazu soll eine an die Generalklausel des § 246 Absatz 14 BauGB angelehnte Sonderregelung befristet bis zum 31. Dezember 2026 geschaffen werden (vorzulegen vom Bund noch in diesem Jahr).
• Der vorhabenbezogene Bebauungsplan soll vereinfacht werden, um Kommunen und Investoren mehr Spielräume für gemeinsame Planungen unter Verzicht auf die inhaltlichen Vorgaben des Festsetzungskatalogs und der Baunutzungsverordnung zu eröffnen, etwa im Verhältnis von Gewerbe und Wohnen und zum Experimentieren bei der Mischung von Nutzungen.
• Der Bund möchte in der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA-Lärm) in Form einer Experimentierklausel die Lärmrichtwerte bei heranrückender Wohnbebauung an Gewerbebetriebe anheben.
• Um Wohnungsbau in urbanen Gebieten zu beschleunigen, soll auch die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) hinsichtlich der Grenzwerte für Geruchsemissionen und mögliche Ausnahmeregelungen überprüft werden.
• Soweit Länder für Wärmepumpen bauordnungsrechtliche Mindestabstände zur Grundstücksgrenze vorsehen, sollen sie in den Landesbauordnungen Wärmepumpen in Abhängigkeit beispielsweise von der Größe der Wärmepumpe inklusive deren Einhausung als technische Gebäudeausrüstung eingestuft werden, um typenbezogene einheitliche Mindestabstände zur Grundstücksgrenze zu gewährleisten.

Die Länder sollen Regelungen zu Kfz-Stellplatzanforderungen im Bauordnungsrecht vereinheitlichen und so anpassen, dass die Kfz-Stellplatzpflicht bei Umbauten und Aufstockungen und Ergänzungen im Wohnungsbestand entfällt.

Für einen beschleunigten, innovativen und ressourcenschonenden sozialen Wohnungsbau soll der neue Gebäudetyp E („E“ im Sinne von einfach) zugelassen werden.

• Die Länder haben dazu eine Anpassung der Musterbauordnung auf den Weg gebracht.
• Der Bund sorgt für eine Anpassung des Bauvertragsrechts, soweit erforderlich.
• Die Bundesregierung wird bis Ende 2023 eine „Leitlinie und Prozessempfehlung Gebäudetyp E“ vorlegen, um dafür zu sorgen, dass für die Beteiligten vereinfachtes Bauen rechtssicher gelingen kann.

HINTERGRUND:
Die Bayerische Architektenkammer hatte die Initiative „Gebäudetyp-e“ gestartet und das Versprechen gewagt, nachhaltige Häuser bezahlbar bauen zu können. Nach dieser Idee soll „e“ aber nicht nur für „einfach„, sondern auch für „experimentell“ stehen. Experimente sind aber selten einfach und können schnell teuer werden, sei es wegen der hohen Beratungs- und Planungskosten oder sei es wegen der Folgen des Scheiterns eines Experiments. Architekten, die ihre Innovationskraft und Erfahrung als Ersatz für anerkannte Regeln der Technik anbieten, weil sie anerkannte und bewährte Bauprodukte, Bauverfahren und Bausysteme als einschränkend wahrnehmen, werden es bei Bauherren schwer haben, da die anerkennten Regeln der Technik erst einmal „nur“ ein Mindeststandard sind. Also wendet sich die Initiative vor allem an fachkundige Bauherren und Planende, welche nach Freiheit von Normen und Standards suchen. Dass das aber auch haftungsrechtlich alles andere als „einfach“ ist, haben auch die Initiatoren erkannt. Also sei es flankierend zu einer Änderung der Bauordnung notwendig, auf Bundesebene eine zivilrechtliche Öffnungsklausel zu schaffen, um abweichend von den geltenden anerkannten Regeln der Technik ein „Gebäudetyp-e“ als spezielle Beschaffenheit im Werkvertrag „rechtssicher“ zu vereinbaren.

Die Justizministerinnen und Justizminister hatten schon im Mai 2023 auf ihrer Frühjahrskonferenz entschieden, den Gebäudetyp E zu unterstützen, nicht aber ohne zivilrechtliche Flankierung:

„Die Justizministerinnen und Justizminister der Länder begrüßen daher Initiativen, die darauf gerichtet sind, die Baubeteiligten bei der Suche nach innovativen und kostendämpfenden Bauweisen zu unterstützen. Die Einführung eines neuen „Gebäudetyps E“ im Bauordnungsrecht soll neue Möglichkeiten eröffnen, den Bau von Gebäuden durch innovative und individuelle Planung nachhaltig, ressourcenschonend und kostengünstig zu gestalten, indem von nicht zwingend notwendigen technischen Normen abgewichen werden kann.
Die Einführung eines solchen „Gebäudetyps E“ zieht allerdings nach Auffassung der Justizministerinnen und Justizminister der Länder eine Reihe nicht einfacher zivilrechtlicher Folgefragen nach sich, insbesondere zur Sachmangelhaftung im Werkvertragsrecht, aber auch im Kauf-, Miet- und Haftungsrecht. Die Justizministerinnen und Justizminister bitten daher den Bundesminister der Justiz zu prüfen, welche zivilrechtlichen Regelungen zur Unterstützung der Einführung eines bauordnungsrechtlichen „Gebäudetyps E“ geboten sind und gegebenenfalls zeitnah einen entsprechenden Regelungsvorschlag vorzulegen, der den schutzwürdigen Interessen aller Baubeteiligten sowie Drittbetroffener Rechnung trägt.“

Jedenfalls aus Sicht der Auftraggeber muss es kritisch gesehen werden, wenn Architekten

• mit ihrer Innovationskraft und Erfahrung werben, dafür aber nicht haften wollen,
• mehr Freiheit beim Bauen wollen, aber die Verantwortung scheuen,
• sich über eine Überregulierung beschweren, aber den Gesetzgeber auffordern, zu ihren Gunsten regulierend einzugreifen.

Was sicherlich nicht in die Zeit der (Wohnungs-) Baukrise passt, sind rechtsdogmatische Diskussionen und ist Rechtsunsicherheit durch Eingriffe in ein etabliertes und bewährtes Bauvertragsrecht (oder gar Miet-, Kauf- und Haftungsrecht), das schon heute „e“ wie einfach ebenso zulässt wie „e“ wie experimentell.

Gerade auch die ständige Rechtsprechung zu den anerkannten Regeln der Technik als Mindeststandard ist bewährt und sollte nicht einseitigen Absicherungsinteressen einzelner Architekten geopfert werden. Wie hat es der BGH explizit zum Architektenvertrag hervorgehoben: „Es ist nach dem im Bürgerlichen Recht geltenden Grundsatz der Privatautonomie den Vertragsparteien im Allgemeinen freigestellt, Leistung und Gegenleistung zu bestimmen.“ Architekten, die nach Freiheit rufen, haben sie jedenfalls im Vertraglichen längst. Zur Vertragsfreiheit gehört aber auch, sich ihr zu stellen und ihr gerecht zu werden. Das kann ihnen auch der Gesetzgeber nicht abnehmen.

Ohenhin überdecken solche Diskussionen das, um was es eigentlich geht. Es geht nicht um die Verankerung der Baustandards im Haftungsrecht, sondern um die Baustandards sellbst.

• Schon der Koalitionsvertrag der Bundesregierunbg hatte sich zum Ziel gesetzt, die Prozesse der Normung und Standardisierung so anzupassen, dass Bauen günstiger wird.
• Und wenn man mit dem Gebäudetyp E auch Nachhaltigkeitsziele verfolgt, dann darf nicht übersehen werden, dass es um eine klimafeste Ausgestaltung bestehender Regeln und technischer Normen geht.
• Nach dem aktuellen „Pakt“ sollen zudem Stichtage eingeführt werden, mit denen die Sach- und Rechtslage sowie der Stand der Technik festgelegt werden, nach denen das weitere Genehmigungserfahren insgesamt zu beurteilen ist, um zeitaufwendige Aktualisierungen verhindern.

Und es geht um das, was der „Pakt“ weitergehend aufgreift. So sollen die Länder die Möglichkeit, innovative und abweichende Bauweisen zuzulassen, in der Musterbauordnung ausweiten.

• Die Möglichkeiten des kostenoptimierten und ressourcenschonenden Bauens sollen damit gezielt verbessert werden.
• Mit Übernahme in die Landesbauordnungen – soweit noch nicht geschehen – sollen der Umbau, die Umnutzung oder die Nutzung von alternativen und innovativen Baustoffen und die Nutzung neuer Technologien erleichtert werden.

Es soll möglich werden, bundesweit einheitlich die Beschleunigungseffekte der industriellen Fertigungsmethoden zu nutzen.

• Die Länder sollen ihre unterschiedlichen Bauordnungen vereinheitlichen, wo dies der Beschleunigung dient, insbesondere auch harmonisierte Typengenehmigungen aufnehmen, um die Genehmigungsprozesse örtlicher Bauvorhaben zu vereinfachen und zu beschleunigen.
• Die Länder sollen regeln, dass bereits einmal erteilte Typengenehmigungen für das serielle und modulare Bauen bundesweite Gültigkeit erhalten.
• Unabhängig davon muss eine standortbezogene Prüfung in Hinblick auf die naturräumlichen Verhältnisse vor Ort (z.B. Wind-, Hochwasser-, Schnee-, oder Erdbebengefahren) durchgeführt werden.
• Um möglicherweise entgegenstehende unterschiedliche Länderregelungen zur Barrierefreiheit anzugleichen, streben die Länder eine entsprechende Änderung der Regeln in der Musterbauordnung an.
• Die Länder sollen ihre Förderbedingungen so ausgestalten, dass das serielle und modulare Bauen und serielle Sanieren auch im Sozialwohnungsbau über verschiedene Länder hinweg vereinfacht wird mit transparenten und möglichst einheitlichen Anforderungen.

Auch dieser Ansatz ist schon aus dem Koalitionsvertrag der Bundesregierung bekannt. Durch Typengenehmigung sollte modulares und serielles Bauen und Sanieren beschleunigt werden. Serielles Sanieren sollte auch dadurch vorangetrieben werden, dass das Förderprogramm fortgeführt und innerhalb des BEG ausgeweitet wird. Im Rahmen des Forschungsprogramms „Zukunft Bau“ sollte serielles und modulares Bauen und Sanieren z.B. nach dem niederländischen Energiesprong-Prinzip weiterentwickelt, bauplanungs- und bauordnungsrechtliche Hürden sollten schon damals identifiziert und beseitigt werden.

HINWEIS:
Als einen wichtigen Lösungsbaustein für mehr Tempo beim bezahlbaren Wohnungsbau haben eben der Spitzenverband der Wohnungswirtschaft GdW gemeinsam mit dem Hauptverband der Deutschen Bauindustrie und dem Bundesbauministerium die neue Rahmenvereinbarung Serielles und modulares Bauen 2.0 präsentiert. Seriell gefertigte Wohnbauten können demnach als eine Teillösung für das Problem des Wohnraummangels in deutschen Großstädten dienen. Es wird großer Wert auf die Einhaltung von Nachhaltigkeitsaspekten sowie einen möglichst kleinen Carbon Footprint gelegt. Die Wohnbauten sollen dabei so flexibel sein, dass sie an unterschiedliche Standortbedingungen angepasst werden können.

Der „Pakt“ von Bund und Ländern hält schließlich auch für den Energiebereich Regelungspunkte bereit, für den Immobilienbereich ist hier das Folgende hervorzuheben:

• Der Bund möchte eine entschädigungspflichtige Duldungspflicht von Grundstückseigentümern für das Anbringen und Verlegen von Leitungen zum Anschluss von EE-Anlagen an das allgemeine Stromversorgungs- oder das Wärmenetznetz einführen.
• Um baurechtliche Hemmnisse beim Ausbau der Freiflächen-Fotovoltaik zu vermeiden, möchte der Bund im Rahmen der Novelle des Baugesetzbuches hierfür ein eigenes, schnelles und schlankes Verfahren zur Bauleitplanung/Flächenausweisung schaffen. Die Länder sollen bei der baurechtlichen Zulassung von Freiflächen-PV-Anlagen Vereinfachungen ermöglichen.
• Für den Ausbau der Geothermie werden Bund und Länder gemeinsam die Möglichkeit schaffen, im Wege der Raumordnung geeignete Flächen Geothermie-Vorhaben auszuweisen. Für diese Bereiche sollen erleichterte Zulassungsanforderungen gelten. Soweit erforderlich wird der Bund auf der Ebene der Bauleitplanung durch Änderung des § 35 Abs. 1 BauGB einen speziellen Privilegierungstatbestand für Geothermie (Tiefenbohrungen, Obertageanlagen und Netzanbindung) schaffen, um einen Gleichlauf mit anderen privilegierten erneuerbaren Energieträgern (u.a. Wind und Biomasse) zu erreichen und bestehende Rechtsunsicherheiten zu beseitigen. Der Bund wird zudem im Rahmen der geplanten Novellierung des Bergrechtes mögliche Hemmnisse in Bezug auf den beschleunigten Ausbau der Geothermie beseitigen, um einen beschleunigten Ausbau zu ermöglichen. Dabei sollen die Belange des Trink- und Grundwasserschutzes gewahrt werden.

Abschließend ein Blick in die Gijón-Erklärung von einer anderen Art von Ministertreffen. Am 13. und 14. November 2023 fand unter Beteiligung der Bundesbauministerin ein EU-Ministertreffen zu den Themen Stadtentwicklung und Wohnen in Gijón statt. Die Herausforderungen bleiben auch demnach groß, auszugsweise:

STRESS the importance of improving the condition of existing housing stock, aiming a life cycle approach, confronting challenges such as adequate conservation, functionality, and accessibility of buildings as well as sustainability, considering residential buildings are responsible for a significant part of energy consumption and greenhouse gas emissions in the European Union and CALL that the ecological transition in the buildings sector will be accompanied by social measures.

RECOGNIZE that high quality architecture benefits the well-being of all citizens and has broad transformative potential. To guarantee this quality, it is necessary to promote research, innovation, digitalization, industrialization, and creativity, implementing actions which enable improvements to built environments and the quality of life of citizens, without compromising the quality of life of future generations. On that matter, conservation and promotion of our architectural, urban, and landscapes heritage plays a key role.

CONSIDER it relevant to continue supporting the residential construction industry at all decision-making levels, as a strategic sector in the reactivation of the economy and job creation, stimulating regulatory improvements to reduce barriers to development and promote the sector´s growth and sustainability, supporting industrialization, digitalization and modernization.

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© Copyright by Dr. Elmar Bickert