Der Frühling ist heiß geworden. In Berlin und anderswo. Meteorologisch – aber auch wohnungspolitisch. Die Enteignungsdebatte erhitzt die Gemüter. Die Real Estate Conference Berlin Mitte April von ZIA, gif, IMMOEBS u.a. zum Thema Enteignung im Wohnbereich etwa weckte ein so großes Interesse, dass die Location kurzfristig verlegt werden musste. Insbesondere aber die strengen Sicherheitskontrollen und die hohe Polizeipräsenz am Veranstaltungsort machten auf unschöne Weise deutlich, welch hohe Brisanz das Thema hat.

Es kann keinen vernünftigen Zweifel geben, dass die Enteignungsinitiative (Volksbegehren, wonach private Vermieter, die mehr als 3.000 Wohnungen in Berlin haben, enteignet werden sollen) ein Irrweg ist. Es geht um die Frage der Vergesellschaftung eines privatwirtschaftlichen Wohnungsunternehmens nach Art. 15 GG. Dort heißt es:

Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Für die Entschädigung gilt Artikel 14 Absatz 3 Satz 3 und 4 entsprechend.

Artikel 15 Grundgesetz

Das Besondere an der Regelung ist, dass sie in der Praxis bislang nicht zur Anwendung gebracht wurde – aus gutem Grund, wie man annehmen kann. Aktuelle Gutachten zeigen, dass sich hieraus grundlegende Rechtsfragen ergeben, die bereits jetzt höchst umstritten sind. Etwa:

  • Sind Wohnungsunternehmen sozialisierungsfähige Produktionsmittel oder sind sie wegen Nichtproduktion von tatsächlichen Gütern von der Sozialisierung ausgeschlossen?
  • Ist eine Sozialisierung auch unter dem Merkmal des Grund und Bodens, unter welches Grundstücke und deren Gebäude fallen, ausgeschlossen, wenn der Grund und Boden unmittelbar einem Unternehmen dient, das nicht sozialisiert werden darf?
  • Wann ist eine Sozialisierungsreife gegeben?
  • Gelten die allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsätze oder enthält die Verfassungsnorm eine besondere Ausgestaltung dieses Verfassungsgrundsatzes?
  • Ist die Entschädigung an die Höhe des Verkehrswertes gebunden?

In einer aktuellen Stellungnahme der Bundesregierung vom 23.04.2019 (BT-Drucks. 19/9595) lässt sich diese auf die Rechtsfragen nicht ein. „Diese Frage stellt sich der Bundesregierung nicht.“ So eine wiederholte Antwort. Denn:

Nach diesem Konzept der sozialen Marktwirtschaft, das sich auch auf dem Wohnungssektor im Wesentlichen bewährt hat, ist es Aufgabe des Staates gute und verlässliche Rahmenbedingungen für die Akteure auf den Wohnungs- und Bodenmärkten zu setzen. Dies schafft Planungssicherheit und ist zentrale Voraussetzung für eine quantitativ und qualitativ hochwertige Wohnraumversorgung breiter Bevölkerungsschichten entsprechend ihrer eigenen Wünsche und Zahlungsbereitschaft. […] Eine Vergesellschaftung nach Artikel 15 des Grundgesetzes (GG) wäre für das Ziel, ausreichend bezahlbaren Wohnraum zu schaffen, kontraproduktiv. Eine solche Maßnahme würde zum einen private Investoren verunsichern und zum anderen den finanziellen Spielraum von Kommunen und kommunaler Wohnungsunternehmen für Neubauvorhaben drastisch reduzieren. Beides würde die erwartete Fortsetzung des positiven Trends bei der Bautätigkeit gefährden.

Bundesregierung

Und weiter:

Durch die Vergesellschaftung von Wohnungsbeständen werden keine neuen Wohnungen geschaffen bzw. die Schaffung von neuen Wohnungen erschwert. 

Bundesregierung

Genau dies dürften die Argumente sein, die losgelöst von rechtsdogmatischen Diskussionen wohl dazu führen werden, dass sich die Enteignungsinitiative nicht durchsetzt. Da nun pünktlich zum 01. Mai aber sogar die Frage diskutiert wird, ob die private Vermietung von Wohnraum ein legitimes Geschäftsmodell ist, ist ein Ende der Auseinandersetzung nicht abzusehen.

Im Kanonenrauch der Enteignungsdebatte formieren sich zugleich weitere Geschütze, die weniger brachial wirken aber kaum weniger bedeutsam sind für die Immobilienbranche. So hat sich die SPD Berlin Ende März auf einem Parteitag für einen sog. Mietendeckel ausgesprochen. Und der DMB Mieterverein München e.V. hat nun mit Unterstützung unter anderem der SPD München den Startschuss für ein Volksbegehren „Uns glangt’s! Mieten-Stopp in Bayern!“ gegeben, das ebenfalls einen Mietendeckel verfolgt. Und die Grünen im Bundestag beabsichtigen, für Gebiete mit Wohnungsnot regionale Mietobergrenzen (die Miete darf höchstens um 3 Prozent im Jahr steigen, jedoch nicht über die ortsübliche Miete hinaus; bei Neuanmietung soll die Mietobergrenze bei 5 Prozent über der ortsüblichen Miete liegen) einzuführen. Auch in Frankfurt am Main ist mittlerweile ein Mietendeckel in der Diskussion.

Die Mieten- und Wohnraumfrage ist die soziale Frage unserer Zeit. Insoweit geht es nicht um Privatangelegenheiten, sondern um die öffentliche Verantwortung zur Daseinsvorsorge.

Mayer/Artz, Rechtsgutachten: Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin, 16. März 2019, S. 2

Zeit also, sich der Sache anzunehmen. Ducken wir uns aber besser weg vor den Keulen, die derzeit zum Thema geschwungen werden, wahlweise die Kapitalismus- oder die Sozialismus-Keule. Und verlieren uns nicht in der Stilisierung der Debatte zur „Systemfrage“. Schauen wir besser darauf, welchen Rechtsrahmen die höchstrichterliche Rechtsprechung vorgibt und wie der Mietendeckel meint, sich darin einfügen zu können.


Der verfassungsrechtliche Rahmen

Schauen wir also zunächst in die Rechtsprechung zum Eigentumsschutz nach Artikel 14 Grundgesetz. Zum einen – um den aktuellsten Stand abzubilden – in eine aktuelle Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (zur Hofabgabe, Beschluss vom 23.5.2018) und zum anderen – wegen der inhaltlichen Nähe – in eine Entscheidung des Bundesgerichtshofes zur mietrechtlichen Kappungsgrenze in Berlin (die Verfassungsbeschwerde hiergegen wurde vom BVerfG sogar als unzulässig abgewiesen, Beschluss vom 14.4.2016).


  • Das nach Art. 14 I GG gewährleistete Eigentum ist von besonderer Bedeutung für den sozialen Rechtsstaat.
  • Das durch Art. 14 I 1 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. 
  • Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte insbesondere die Aufgabe zu, dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern. 
  • Es soll als Grundlage privater Initiative und in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein.
  • Dabei genießt es einen besonders ausgeprägten Schutz, soweit es um die Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht.

  • Zugleich soll der Gebrauch des Eigentums dem Wohl der Allgemeinheit dienen (Art. 14 II GG).
  • Die Bindung des Eigentumsgebrauchs an das Wohl der Allgemeinheit schließt die Pflicht zur Rücksichtnahme auf die Belange desjenigen ein, der konkret auf die Nutzung des Eigentumsobjekts angewiesen ist.
  • Das grundgesetzliche Gebot einer am Gemeinwohl orientierten Eigentumsnutzung verlangt im Fall der entgeltlichen Überlassung des Eigentumsgegenstands an einen Dritten auch eine Rücksichtnahme auf die Interessen des Nichteigentümers, der seinerseits der Nutzung des Eigentumsobjekts zu seiner Freiheitssicherung und verantwortlichen Lebensgestaltung bedarf.    

  • Vom Schutz des Eigentums nach Art. 14 I 1 GG umfasst ist das zivilrechtliche Sacheigentum, dessen Besitz und die Möglichkeit, es zu nutzen.
  • Dem grundrechtlichen Schutz unterliegt also sowohl das Recht, den Eigentumsgegenstand selbst zu nutzen und Dritte von Besitz und Nutzung auszuschließen, als auch die Freiheit, den Eigentumsgegenstand zu veräußern oder aus der vertraglichen Überlassung zur Nutzung durch andere den Ertrag zu ziehen, der zur finanziellen Grundlage für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung beiträgt.
  • Grundsätzlich ist damit auch die Befugnis des Eigentümers geschützt, von einem Mieter die nach bisheriger Rechtslage erzielbare Miete zu verlangen.
  • Auch das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung ist geschütztes Eigentum iSv Art. 14 I 1 GG.

  • Nach Art. 14 I 2 GG werden Inhalt und Schranken des Eigentums durch Gesetz bestimmt. Die konkrete Reichweite des Schutzes durch die Eigentumsgarantie ergibt sich also aus der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums, die Sache des Gesetzgebers ist.
  • Bei der Erfüllung des ihm in Art. 14 I 2 GG erteilten Auftrags hat der Gesetzgeber sowohl der verfassungsrechtlich garantierten Rechtsstellung des Eigentümers als auch dem aus Art. 14 II GG folgenden Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung angemessen Rechnung zu tragen. Er hat daher die schutzwürdigen Interessen aller Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen.
  • Je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht, desto weiter reicht die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung.
  • Bei Regelungen, die die Fremdnutzung von Wohnraum betreffen, kommt dem Gesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu. 
  • Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums liegen dabei nicht ein für alle Mal fest. Veränderungen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse können vielmehr zu einer Verschiebung der Maßstäbe führen. Der Gesetzgeber ist daher insbesondere befugt, die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem Wohnungsmarkt zu berücksichtigen.
  • Dem Gesetzgeber ist es bei der Neuregelung eines Rechtsgebiets nicht ausnahmslos verwehrt, auch in bestehende Rechtspositionen umgestaltend einzugreifen. Die Eigentumsgarantie gebietet nicht, eine einmal ausgestaltete Rechtsposition für alle Zukunft ihrem Inhalt nach unangetastet zu lassen.  

  • Der Gesetzgeber hat sich bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen zu halten und muss insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten.
  • Darüber hinaus ist er an den Gleichheitssatz (Art. 3 I GG) als Grundrecht und als allgemeines rechtsstaatliches Prinzip bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten gebunden.

Der Blick nach Karlsruhe zum BVerfG und BGH zeigt, dass die Sache nicht nur sozial, sondern auch oder gerade wegen der sozialen Bedeutung, rechtlich komplex ist.

Die Komplexität wird im Zusammenhang mit dem Mietendeckel nochmals gesteigert. Denn der Mietendeckel ist als landesrechtliches Instrument konzipiert. Das bedeutet zweierlei:

  1. Die jeweilige Landesverfassung wird relevant.
    • Für Berlin rückt Art. 28 I der Verfassung von Berlin in den Fokus: „Jeder Mensch hat das Recht auf angemessenen Wohnraum. Das Land fördert die Schaffung und Erhaltung von angemessenem Wohnraum, insbesondere für Menschen mit geringem Einkommen, sowie die Bildung von Wohnungseigentum.
    • Und für München greift Art. 106 I der Verfassung des Freistaates Bayern: „Jeder Bewohner Bayerns hat Anspruch auf eine angemessene Wohnung.“
  2. Im Mittelpunkt steht aber die Frage der Gesetzgebungskompetenz, d.h. die Frage, ob ein Bundesland nach dem Grundgesetz befugt ist, Regelungen zum Mietendeckel zu erlassen.
    • Das Rechtsgutachten von Prof. Dr. Franz C. Mayer, LL.M. (Yale) und Prof. Dr. Markus Artz (Universität Bielefeld) für die Fraktion der SPD im Abgeordnetenhaus von Berlin vom 16. März 2019 („Rechtsgutachten Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin„) sagt dazu relativ deutlich: „Das Land Berlin verfügt aufgrund seiner eigenen materiellen Gesetzgebungsgewalt über die Gesetzgebungszuständigkeit für einen „Mietendeckel“.“
    • Bayern kann also aktiv werden.“ So werden die Gutachter vom DMB Mieterverein München e.V. zur Übertragbarkeit der Berliner Feststellung auf Bayern zitiert. Beide Gutachter arbeiten demnach nun auch den Gesetzesentwurf für das bayerische Volksbegehren aus.
    • Ausarbeitungen des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages vom 05.02.2019 und 11.02.2019 (Gesetzliche Mietpreisregulierung durch die Länder aufgrund der Gesetzgebungskompetenz für das Wohnungswesen, WD 3 – 3000 – 029/19 und Mietpreisregulierung durch die Länder: Möglichkeit einer Regelung durch Gesetz oder Rechtsverordnung sowie Vereinbarkeit mit Art. 14 GG, WD 3 – 3000 – 017/19) dagegen verneinen eine Gesetzgebungskompetenz der Länder für eine Mietpreisregulierung, da zumindest für frei am Wohnungsmarkt angebotene Mietwohnungen das Mietpreisbindungsgesetz des Bundes eine abschließende gesetzliche Regelung darstellen dürfte. Allerdings hat der Bund im Mietpreisbindungsgesetz mit der Mietpreisbremse die Entscheidung über die (räumliche) Anwendung eben gerade an die Bundesländer zurückgegeben: Die Bestimmung der jeweiligen Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten erfolgt durch die Bundesländer per Rechtsverordnung. Aus diesem Grund sind Mayer/Artz dezidiert anderer Ansicht: „Die „Mietenbremse“ ist offenkundig wegen ihrer Verordnungsermächtigung für die Landesregierungen keine abschließende Regelung des Bundes.“ Die Begründung des Bundesgesetzgebers sprach zur Mietpreisbremse selbst von den „insoweit sachnäheren Ländern“. Die Frage ist, worauf sich „insoweit“ bezieht. Nur auf den örtlichen Anwendungsbereich der Mietpreisbremse oder auch auf weitergehende Regelungskompetenzen. Es bleibt spannend.

In Depth:
Rechtlich spannend – aber alles andere als rechtlich gesichert – ist das Verständnis von Mayer/Artz, dass Mietrecht nicht ausschließlich durch das Privatrecht geregelt wird, sondern dass sich eine „gesonderte Regulierungsschicht an Öffentlichem Mietrecht“ beschreiben lasse. Mayer/Artz sprechen von einem Mietsteuerungsrecht oder Mietlenkungsrecht – Mietverwaltungsrecht. Hierunter fassen sie den Mietendeckel. Und hiermit begründen sie u.a. die Länderzuständigkeit für den Mietendeckel: Öffentliches Mietrecht auf Länderebene sei durch die Bundeszuständigkeitsbeschreibung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG für das bürgerliche Recht einschließlich des Mietrechts nicht gesperrt.


Um was geht es beim „Mietendeckel“?

Das Mayer/Artz-Gutachten wurde zur Prüfung der Einführung eines
„Mietendeckels“ auf Landesebene in Berlin erstellt. Es strahlt nun aber offenbar auch auf Bayern aus.

Berlin

  • Für das gesamte Land Berlin soll ein Mietpreisstopp eingeführt werden, um die Preisentwicklung am Berliner Mietenmarkt einzudämmen.
  • Eine Festlegung auf ein bestimmtes Modell erfolgte nach dem Gutachten noch nicht. Neben einem „Einfrieren“ der Mieten sei auch denkbar, dass die Mieten nur noch bis zur Höhe einer „Verordnungsmiete“ steigen dürfen.
  • Zur Sicherung des landesverfassungsrechtlich verbürgten Rechts auf Wohnen wird es als verhältnismäßig angesehen, Vermietern zeitlich befristet durch Landesrecht zu untersagen, bestimmte Ansprüche aus dem Miethöherecht des BGB geltend machen zu dürfen.
  • Als sinnvoll und angemessen wird ein öffentlich-rechtliches Eingreifen sowohl hinsichtlich der zulässigen Miethöhe bei Beginn des Mietverhältnisses als auch bei der Mieterhöhung im Bestand angesehen.
  • Betroffene Regelungstatbestände sollen das Recht auf Mieterhöhung nach § 558 BGB und die Berufung auf den Ausnahmetatbestand der Vormiete nach § 556e Abs. 1 BGB sein.
  • Als unverhältnismäßig wird es angesehen, durch Landesrecht in laufende Mietverhältnisse mit dem Ziel einzugreifen, wirksam vereinbarte Bestandsmieten zu senken.
  • Unangetastet sollten Regelungen bleiben, die im Zusammenhang mit Investitionen des Vermieters in die Qualität der Wohnung oder den Neubau stehen. Auch die Möglichkeit zur Mieterhöhung nach Modernisierung soll nicht beschnitten werden, um Investitionsanreize beizubehalten. Dies ist wichtig insbesondere vor dem Hintergrund von energetischen Sanierungen.

Wenn auch festzustellen ist, dass sich durch Modernisierungsmaßnahmen und anschließende Mieterhöhungen Marktsegmente verschieben und Wohnungen für bestimmte Bevölkerungsgruppen nicht mehr erschwinglich sind, darf zum einen nicht übersehen werden, dass Modernisierungen, insbesondere energetische Modernisierungen auch dem Mieter zu Gute kommen, da er oftmals die Möglichkeit erhält, verbrauchsabhängige Betriebskosten einzusparen. Zum anderen mag auch geringer ausgestatteter und preiswerterer Wohnraum frei werden, wenn modernisierte Wohnungen bezogen werden.

Mayer/Artz, Rechtsgutachten: Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin, 16. März 2019, S. 44.

Oder wie es schon auf dem Wohngipfel 2018 hieß:

Bezahlbares Bauen und Wohnen, Energieeffizienz und Klimaschutz dürfen nicht gegeneinander ausgespielt werden. 

Aus den Ergebnissen des Wohngipfels am 21. September 2018 im Bundeskanzleramt

Bayern

  • Bestandsmieten einschließlich Staffel- und Indexmieten sollen dergestalt eingefroren werden, dass die Mieten für einen befristeten Zeitraum von etwa fünf Jahre lang nicht mehr erhöht werden dürfen.
  • Mieten bei Wiedervermietungen sollen nicht höher als der Mietspiegel liegen dürfen.
  • Bei Modernisierungen sollen maximal noch zwei Euro pro Quadratmeter auf die monatliche Miete umgelegt werden dürfen.
  • In Bayern kommt hinzu, dass wegen eines formellen Fehlers der Landesregierung – Begründungsverstoß – die Mieterschutzverordnung für unwirksam erklärt worden ist.

Bremse und/oder Deckel? Vom Mietsteuerungsrecht zum Quartiersschutzrecht

Die naheliegende Frage in der aktuellen Diskussion ist die nach dem Unterschied zwischen der Mietpreisbremse und dem Mietendeckel.

Das Mayer/Artz-Gutachten nimmt anschaulich eine strukturelle bzw. konzeptionelle Unterscheidung vor:

Eine Bremse muss betätigt werden und wird in aller Regel nicht im Dauerbetrieb funktionieren. Ein Deckel dagegen schließt kontinuierlich etwas ab, kann freilich auch nach einiger Zeit wieder gelüftet werden.

Mayer/Artz, Rechtsgutachten: Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin, 16. März 2019, S. 32

Nach Mayer/Artz setzt die Mietpreisbremse zivilrechtlich bei dem jeweiligen Mietvertragsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter an, während der Mietpreisdeckel öffentlich-rechtlich auf eine Korrektur eines Marktversagens durch Marktlenkung abzielen soll: Er verhindert für einen bestimmten Zeitraum ein Ansteigen der Marktpreise.

Der Mietendeckel wird als umfassendere Konzeption verstanden. Denn der Idee des Mietendeckels geht es nach Mayer/Artz eigentlich mehr um eine sozial ausgewogene Zusammensetzung der Mieterschaft im Quartier und Kiez: Auch Menschen mit kleinen und mittleren Einkommen, deren Beitrag zum Funktionieren einer Gesellschaft unabdingbar ist, sollen nicht fernab wohnen und in weit entfernte Randwohngebiete abgedrängt werden.

Hier sei noch einmal darauf hingewiesen, dass es beim regulierenden Eingreifen in das mietrechtliche Reglement nicht etwa darum geht, einem jedem zu ermöglichen, trotz angespannten Wohnungsmarkts in bevorzugten Lagen einer Stadt, konkret in Berlin zu wohnen. Es geht vielmehr darum zumindest sicherzustellen, dass auch diejenigen Personen eine realistische Chance haben in den Quartieren, in denen sie zum Wohle der Allgemeinheit tätig sind, eine bezahlbare Wohnung zu bekommen.

Mayer/Artz, Rechtsgutachten: Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin, 16. März 2019, S. 38.

Auswirkungen auf das Gewerbemietrecht?

Das vorstehende Verständis vom Quartiersschutz lässt aufhorchen. Denn mit dem Gedanken des Quartiersschutzes rückt auch das Gewerbemietrecht in den Fokus. So erwähnt auch das Mayer/Artz-Gutachten ausdrücklich die Problematik von steigenden Gewerbemieten für bestimmte im Quartier ansässige Unternehmen und Einrichtungen.

Die Verdrängung von kleinen Gewerbebetrieben und sozialen/kulturellen Einrichtungen beschäftigt zunehmend auch die Politik, wobei, und das ist wichtig für die Immobilienbranche, eine Ursache der Verdrängung in einem unzureichenden Schutz von Mietern im Gewerberaummietrecht gesehen wird. Damit ist die Tür geöffnet zu einer Mietrechtsdiskussion auch im Gewerberaummietrecht, zumindest soweit es um kleinere/mittlere Unternehmen bzw. soziale/kulturelle Einrichtungen in Ballungsgebieten geht. Über die Neueinführung eines Kündigungsschutzes für Gewerberaummieter, über Mieterhöhungsbegrenzungen und Mietpreisgrenzen wird schon diskutiert.


© Copyright by Dr. Elmar Bickert

Über den Autor Dr. Elmar Bickert

Rechtsanwalt in Berlin, spezialisiert auf das Immobilien- und Baurecht aus dem Blickwinkel des gesamten Lebenszyklus von Immobilien, auf das Energierecht, das Umweltrecht und auf Sustainable Real Estate.