Nach der ersten Lesung des neuen Solargesetzes im Abgeordnetenhaus von Berlin dürfte aufgrund der sich deutlich abzeichnenden Zustimmung bis weit in die Opposition hinein klar sein, dass es in Berlin – wenngleich noch mit Änderungen – zu einer Solarpflicht auf Berliner Dächern kommen wird. Berlin folgt damit Hamburg, Baden-Württemberg und Bremen mit einer entsprechenden Landesinitiative. Auch in Schleswig-Holstein hat der Umweltminister kürzlich einen Gesetzesentwurf vorgelegt, nach welchem beim Neubau und der Dach-Renovierung von Nichtwohngebäuden Photovoltaikanlagen auf dem Dach grundsätzlich standardmäßig errichtet werden sollen. In Bayern hatte Ministerpräsident Söder im Juli 2020 die Einführung einer Solarpflicht für gewerbliche Neubauten schon für das Jahr 2021 und für private Neubauten ab 2022 angekündigt, ein Ansatz, der nach Auskunft des Staatsministeriums für Wohnen, Bau und Verkehr weiterhin in der Prüfung und der Ressortarbeit befindlich ist.

Durch die Photovoltaikpflicht ist daher mit einer erheblichen Steigerung der Wertschöpfung im Land Berlin zu rechnen, insbesondere im Bereich des Installationsgewerbes. Sie kann dabei auch einen Beitrag zur Bewältigung der Corona-Krise leisten, indem sie neue Arbeitsplätze u.a. in Planungs- und Architekturbüros und in Handwerksbetrieben schafft. Neben der regionalen Wertschöpfung im Land Berlin leistet die Photovoltaikpflicht einen Beitrag zur Erreichung der Klimaschutzziele, indem Treibhausgasemissionen verringert werden. 

AH-Drucksache 18/3459, Solargesetz Berlin, Gesetzesentwurf der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe

Dürfen die Länder das?
Allein schon die ausführliche und differenzierte Begründung des Berliner Gesetzesentwurfes zur Gesetzgebungskompetenz des Landes zeigt, dass dies eine zentrale Frage ist, vor allem auch vor dem Hintergrund eines möglichen Konflikts mit dem bundesgesetzlichen GEG.
Das neue GEG war schon früh in die Kritik geraten (v.a. auch seitens der Freien und Hansestadt Hamburg) bis hin zu vereinzelt vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken, da es einen bislang bestehende Spielraum der Länder für ein höheres Anforderungsniveau an den baulichen Wärmeschutz bzw. an technische Anlagen für private Neubauten sowie im Falle von Sanierungsmaßnahmen beseitigte (ersatzlose Streichung der Länderöffnungsklauseln in den §§ 1 bis 3 der EnEG ). Die Bundesregierung verfolgte mit dem neuen GEG explizit die Vorstellung von abschließenden, bundesweit einheitlichen Regelungen im GEG (siehe nur BT-Drucksache 19/18837). Bundesweit einheitliche, abschließend festgelegte energetische Standards für Neubau und Bestand sollen nach der Bundesregierung gewährleisten, dass Anlagenhersteller, die produzierende Bauwirtschaft, Immobilienwirtschaft und Dienstleister gleichmäßige Rahmenbedingungen für die Produktentwicklung und die Produktion für den deutschen Markt vorfinden, obwohl das GEG selbst wiederum mit Abweichungsbefugnissen und Vollzugsregelungen die Grundlage legt für eine zumindest partielle Rechtszersplitterung.
Bezogen auf eine Solarpflicht aber sehen die angeführten Bundesländer keinen Konflikt mit dem GEG. Der Berliner Entwurf etwa argumentiert u.a.:
(1.) Den Ländern stehe die Gesetzgebungskompetenz für Photovoltaik (PV)-Pflichten sowohl im Neubau als auch im Gebäudebestand zu, da keine erschöpfende bundesrechtliche Regelung aus dem Bereich des Ordnungsrechts für den erneuerbaren Strombereich im Neubau vorhanden sei.
(2.) Für Bestandsgebäude lasse ungeachtet dessen das GEG Spielraum für die Länder.
(3.) Die Solarpflicht stehe jedenfalls nicht im Widerspruch zu den Regelungen aus dem GEG im Zusammenhang mit der Nutzung von erneuerbaren Energien. Sie sei auf die Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien im Land Berlin gerichtet und nicht auf die Optimierung des Energieeinsatzes in Gebäuden.
(4.) Generell wird dem Bundesgesetzgeber vorgehalten, dass die Vorgaben des GEG wenig ambitioniert seien. Insbesondere die Anrechnung von Strom aus erneuerbaren Energie verleite dazu, zwischen Maßnahmen zur Gebäudeeffizienz und der Nutzung von erneuerbaren Energien zur Eigenversorgung rechnerisch abzuwägen, statt ein ambitioniertes Gesamtkonzept zu entwerfen, das die Integration von Anlagen zur Erzeugung aus erneuerbaren Energien in ein möglichst energieeffizientes Gebäudekonzept vorsieht. Gerade ein solches ambitioniertes Vorgehen sei aber wünschenswert, um die Klimaschutzziele des Bundes für den Gebäudesektor zu erreichen.
Siehe auch UBA (Hrsg.), CLIMATE CHANGE 34/2020 – Photovoltaik-Pflicht mit Verpachtungskataster: Optionen zur Gestaltung einer bundesweiten Pflicht zur Installation und zum Betrieb neuer Photovoltaikanlagen, Oktober 2020.

Anders als nach den Anrechnungsmöglichkeiten für Solarstrom im GEG, das auf eine kleinteilige Auslegung der Solarstromanlagen zur Eigenversorgung und zur optimierten Energiebedarfsdeckung im Gebäude abzielt, hat das Solargesetz Berlin die Zielrichtung, den Anteil des aus erneuerbaren Energieträgern erzeugten Stroms an der Energieversorgung im Land Berlin allgemein zu steigern. Deshalb geht es beim Solargesetz Berlin um die möglichst weitgehende Ausnutzung der größten erneuerbaren Energieressource im urbanen Raum, den Dachflächen.

AH-Drucksache 18/3459, Solargesetz Berlin, Gesetzesentwurf der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe

Übersicht

In den Grundstrukturen vergleichbar, in Teilen aber auch sehr verschieden, stellen sich die aktuellen Regelungen bzw. Regelungsentwürfe dar, wie die nachfolgende Übersicht zu Baden-Württemberg, Hamburg und Berlin zeigt:

ThemaBaden-WürttembergHamburgBerlin
SolarpflichtBeim Neubau von Nichtwohngebäuden ist auf der für eine Solarnutzung geeigneten Dachfläche eine Photovoltaikanlage zur Stromerzeugung zu installieren. 
Nähere Regelungen durch das Umweltministerium gem. VO (ausstehend).
Außerdem: Pflicht zur Installation einer Photovoltaikanlage beim Neubau eines für eine Solarnutzung geeigneten offenen Parkplatzes mit mehr als 75 Stellplätzen.
Eigentümer von Gebäuden mit einer Bruttodachfläche von mindestens 50qm haben bei Neubau eines Gebäudes und vollständiger Erneuerung der Dachhaut sicherzustellen, dass Anlagen zur Erzeugung von Strom aus solarer Strahlungsenergie auf der Dachfläche errichtet und betrieben werden. Eigentümer von nicht-öffentlichen Gebäuden mit einer Nutzungsfläche von mehr als 50qm müssen bei Neubauten und wesentlichen Dachumbauten die Installation und den Betrieb von Photovoltaikanlagen auf ihrem Gebäude sicherstellen.
(Für öffentliche Gebäude gilt das EWG Bln)
Zeitliche GeltungEingang des Antrages auf Baugenehmigung oder der Bauvorlagen ab dem 1. Januar 2022 bei der zuständigen Baubehörde.
Evaluierung Ende 2024.
Neubau: Baubeginn nach dem 01.01.2023.
Vollständige Erneuerung der Dachhaut: Baubeginn nach dem 01.01.2025
Neubau und wesentliche Umbauten von Dächern im Gebäudebestand ab dem 01.01.2023.
Evaluierung Ende 2025.
MindestflächeVerordnung noch ausstehend (in Arbeit).Keine Vorgaben. Neubauten: 30% der Bruttodachfläche.
Umbauten: 30 der Nettodachfläche, nicht mehr als 3 kW (Wohngebäude mit max. 2 Wohnungen) bzw. 6 kW (andere Wohngebäude und Nichtwohngebäude).
Neubauten & Umbauten: Ausschrreibungsgrenze nach EEG (aktuell nicht mehr als 750 kW).
Eine Kombination von Solaranlagen mit Gründächern ist gewünscht, weshalb die Mindestgrößen der PV-Anlagen so dimensioniert sind, dass eine Kombination mit Gründächern grundsätzlich möglich ist (ggf. mit Aufständerungssystemen).
AusschlussWohngebäude (Gebäude, einschließlich der zugehörigen Garagen und Nebenräume, die nach ihrer Zweckbestimmung mindestens zur Hälfte dem Wohnen dienen, einschließlich Wohn-, Alten- und Pflegeheime sowie ähnliche Einrichtungen, die zum dauerhaften Wohnen bestimmt sind) und Gebäude, bei denen der Wohnanteil 5 Prozent der Geschossfläche überschreitet.Neubauten, deren voraussichtliche Nutzungsdauer nach Zweck und Bauart weniger als 20 Jahre beträgt.
Bestandsbauten, deren voraussichtliche Restnutzungsdauer weniger als 20 Jahre beträgt.
Gebäude, die in den Anwendungsbereich der Störfall-Verordnung fallen.
Unterirdische Bauten,
Gewächshäuser,
Traglufthallen und Zelte sowie
Gebäude, die dazu bestimmt sind, wiederholt aufgestellt und zerlegt zu werden.
Unterirdische bauliche Anlagen, Gewächshäuser, Traglufthallen, fliegende Bauten, Garagen und Nebenanlagen (bei Pflichterfüllung auf Hauptgebäude), Vorbehalt weiterer Ausschlüsse gem. VO.
AusnahmenWiderspruch zu anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten.
Besteht eine öffentlich-rechtliche Pflicht zur Dachbegrünung, so ist diese Pflicht bestmöglich mit der Solarpflicht in Einklang zu bringen.
Widerspruch zu anderen öffentlich-rechtlichen Pflichten, etwa Denkmalschutz.
Technische Unmöglichkeit, etwa ungeeignete Dachflächen, keine ausreichende Standsicherheit, keine Solarinstallations-Eignungsfläche, besondere Gefahrensituation oder negative Netzverträglichkeits-Prüfung.
Wirtschaftliche Nichtvertretbarkeit, etwa Amortisationszeit von mehr als 20 Jahren, Einstrahlungsmenge ist 30% geringer als Hamburger Höchstwert (bei Gebäuden mit einer Bruttogrundfläche bis zu 150qm), Anteil der sonstigen Systemkosten übersteigen 70% der Kosten der Photovoltaikanlage und erhebliche steuerliche Nachteile (soweit nicht Dritte zur Errichtung und zum Betrieb bereit sind).
Widerspruch gegen andere öffentlich-rechtliche Vorschriften (z.B. Denkmalschutz, bauplanungsrechtliche Festsetzungen), technische Unmöglichkeiten (Statik, Gründach, Sicherheit, Dachform u.a.) oder Dachausrichtung ausschließlich nach Norden.
BefreiungenDurch Baubehörde auf Antrag bei unverhältnismäßig hohem wirtschaftlichen Aufwand. Erfüllung führt im Einzelfall wegen besonderer Umstände durch einen unangemessenen Aufwand oder in sonstiger Weise zu einer unbilligen Härte.Durch Senatsverwaltung auf Antrag bei unbilliger Härte, z.B. Umsetzung der Solarpflicht bedeutet einen unangemessenen Aufwand durch umfangreiche und kostspielige bauliche Umbaumaßnahmen oder Solarpflicht löst unangemessene Folgekosten aus (u.U. Verlust des Privilegs der erweiterten Gewerbesteuerkürzung für den Gewerbeertrag aus der Wohnraumvermietung, BOS-Kosten übersteigen einen Anteil von 70% der Gesamtkosten einer Photovoltaikanlage). Nicht erfasst ist eine etwaige „verunstaltende Wirkung“ durch eine Solaranlage. Vorbehalt weiterer Befreiungen gem. VO.
Erfüllungsoptionen (Ersetzungsbefugnis)Installation einer solarthermischen Anlage zur Wärmeerzeugung auf der für eine Solarnutzung geeigneten Dachfläche, auf anderen Außenflächen des Gebäudes oder in dessen unmittelbarer räumlichen Umgebung oder Installation
einer Photovoltaikanlage zur Stromerzeugung auf anderen Außenflächen des Gebäudes oder in dessen unmittelbarer räumlichen Umgebung. 
Auf der Dachfläche werden solarthermische Anlagen errichtet und betrieben.Errichtung und Betrieb solarthermischer Anlagen gem. GEG auf dem Dach oder Errichtung einer Photovoltaikanlage auf anderen Außenflächen des Gebäudes (z.B. Fassade).
Vorbehalt weiterer Ausnahmen gem. VO.
SanktionenÜberwachung durch Bauaufsicht mit Nachweispflichten.Überwachung durch Bauaufsicht mit Nachweispflichten.Überwachung durch Bauaufsicht mit Nachweispflichten, Ordnungswidrigkeiten mit Geldbußen bis EUR 10.000.
QuelleKlimaschutzgesetz Baden-Württemberg, Novelle Oktober 2020
(in Kraft)
Hamburgisches Klimaschutzgesetz, Februar 2020, Umsetzungsverordnung, Januar 2021
(in Kraft)
Solargesetz Berlin – Entwurf, AH-Drucksache 18/3459, März 2021
(im Parlament, noch nicht in Kraft)
Vergleichsübersicht, Stand April 2021, © FNI

Die Freie und Hansestadt Hamburg strebt langfristig an, dass alle geeigneten Dachflächen möglichst in Kombination mit Gründächern und unter Berücksichtigung der Anforderungen des Schutzes von Bäumen im Stadtgebiet soweit technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar zur Stromerzeugung durch die Nutzung solarer Strahlungsenergie genutzt oder zur Verfügung gestellt werden.

§ 16 Abs. 1 Hamburgisches Klimaschutzgesetz

Einzelaspekte

Vertragslösungen und Steuern

Das Hamburgische Klimaschutzgesetz formuliert ausdrücklich, dass die Gebäudeeigentümer sich zur Nutzung der solaren Strahlungsenergie auf Dachflächen eines Dritten bedienen können. Auch das Baden-Württembergische Klimaschutzgesetz sieht ausdrücklich vor, dass zur Erfüllung der Solarpflicht eine geeignete Fläche auch an einen Dritten verpachtet werden kann. Das Berliner Solargesetz sieht eine solche ausdrückliche Gesetzesformulierung nicht vor, was aber auch nicht erforderlich ist für solche Vertragslösungen. Tatsächlich befürwortet und unterstützt der Berliner Gesetzgeber (Entwurf) nach der Gesetzesbegründung Vertragslösungen deutlich:

  • Für private Eigentümer sowie soziale Träger würden im Zusammenhang mit der Photovoltaikpflicht nicht zwangsläufig Kosten entstehen, da die Photovoltaikanlage auch durch Dritte installiert und betrieben werden kann.
  • Möchten Eigentümer beispielsweise mangels finanzieller oder personeller Möglichkeiten eine Photovoltaikanlage nicht selber installieren und betreiben, kann dies im Rahmen eines Pachtmodells auch ein Dritter übernehmen.
  • Mit einer Solardachbörse sollen Dachflächen dieser Eigentümer für Investorinnen und Investoren sowie Projektierer zugänglich gemacht werden.
  • Contractingunternehmen etwa, die Mieterstrom anbieten, werden ein Interesse daran haben, die Dächer möglichst gut auszunutzen. Die tatsächliche Größe der PV-Anlage wird in den meisten Fällen entsprechend der Wirtschaftlichkeit der Anlage oder nach gestalterischen Gesichtspunkten gewählt werden. Die Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe plant dabei ein sogenanntes „Solartool“, mit dem Berechnung am konkreten Objekt als Unterstützungsmaßnahme möglich sein soll.

Vertragslösungen sind vor allem vor dem Hintergrund steuerlicher Fragen relevant. So kann Eigentümern durch die Erfüllung der Solarpflicht der Verlust des Privilegs der erweiterten Gewerbesteuerkürzung für den Gewerbeertrag aus der Wohnraumvermietung nach § 9 Nummer 1 Gewerbesteuergesetz drohen, selbst wenn hierzu gerade Reformen geplant sind (siehe hierzu: Gewerbesteuer, Mieterstrom & Abnahmepflicht: Zum Betrieb von Anlagen der erneuerbaren Energien und Ladestationen durch Vermieter). Dies droht etwa Wohnungsbaugesellschaften durch die Ausübung von gewerblichen Tätigkeiten, die über die Verwaltung und Nutzung des Grundbesitzes hinausgehen. Eine solche gewerbliche Tätigkeit kann die Belieferung mit Strom aus einer selbst betriebenen PV-Anlage darstellen. Der Berliner Gesetzgeber geht davon aus, dass durch den Betrieb einer Photovoltaikanlage Eigentümer bzw. Dritte zu Anlagenbetreibern und somit aus steuerlicher Sicht unter Umständen zu Gewerbebetreibenden werden, weshalb in diesem Zusammenhang gar mit höheren steuerlichen Einnahmen zu rechnen sei.

  • Nach dem Berliner Solargesetz-E kann der Verlust des Privilegs der erweiterten Gewerbesteuerkürzung für den Gewerbeertrag aus der Wohnraumvermietung unangemessene Folgekosten der Solarpflicht und damit einen Befreiungstatbestand begründen. Der Gesetzgeber verweist den Eigentümer aber zunächst auf die Vertragslösung: Der Eigentümer kann die Dachfläche einem Dritten zur Verfügung stellen, der eine PV-Anlage installiert oder betreibt. Kann er aber nachweisen, dass drei Energieversorgungsunternehmen abgelehnt haben, eine Anlage zu installieren oder zu betreiben, kann eine Befreiung erteilt werden.
  • Ähnliches gilt in Hamburg: Erhebliche steuerliche Nachteile können eine wirtschaftliche Nichtvertretbarkeit und damit einen Ausnahmetatbestand begründen, aber auch hier nur, soweit nicht Dritte zur Errichtung und zum Betrieb bereit sind. Zusätzlich ist daher ein geeigneter Nachweis zu erbringen, dass kein Dritter bereit ist, auf dem Dach der oder des Verpflichteten eine Photovoltaikanlage zu errichten und zu betreiben. Hierfür sind in der Regel die schriftlichen Absagen von drei in der Freien und Hansestadt Hamburg tätigen Anbietern von Photovoltaik- Mieterstromanlagen mit der diesen Absagen jeweils zu Grunde liegenden Dachpacht der oder des Verpflichteten vorzulegen. Den Anbietern von Photovoltaik- Mieterstromanlagen sind die Dachflächen zu einer Pacht anzubieten, die den wirtschaftlichen Aufwand der Verpflichteten für die Bereitstellung der Dachflächen ausgleicht.

Jeder soll nach seinen Möglichkeiten zur Verwirklichung der Klimaschutzziele, insbesondere durch Energieeinsparung, effiziente Bereitstellung, Umwandlung, Nutzung und Speicherung von Energie sowie Nutzung erneuerbarer Energien beitragen.

§ 8 Abs. 1 KSG Baden-Württemberg

Verwendungsfreiheit – und Elektromobilität?

Der Berliner Landesgesetzgeber bringt besonders deutlich zum Ausdruck, dass die Eigentümer durch die Solarpflicht nicht dazu verpflichtet werden, ihren Strombedarf anteilig oder ausschließlich durch Solarstrom zu decken. Sie sollen frei sein in der Wahl, ob und wie sie die Eigenversorgung aus der Solarstromanlage gestalten und ggf. mit einem elektrischen Speicher optimieren oder ob sie den Strom in das öffentliche Netz einspeisen. Sie sollen über alle Gestaltungsmöglichkeiten innerhalb oder außerhalb der Regelungen des jeweils geltenden Erneuerbare-Energien- Gesetzes verfügen. Eine Optimierung auf alleinige Eigenversorgung erfolgt nicht, alle Optionen sollen möglich sein:

  • Das Recht der Eigentümer, einen Teil von diesem Strom zur Gebäudeenergieversorgung zu verwenden und nach dem GEG auf die Energiebilanz des Gebäudes anrechnen zu lassen, wird gewährleistet. Die Verwendung des Stroms zur Eigenversorgung oder als Mieterstrom (ggf. mit Zwischenspeicherung und ggf. für zusätzliche Nutzungen wie Elektromobilität) ist eine vom Gesetzgeber gewünschte Möglichkeit.
  • Ebenso ist aber eine Überschuss- oder Volleinspeisung in das öffentliche Stromnetz zur Versorgung der Allgemeinheit gewünscht. Denn bei der PV-Pflicht soll es (anders als im GEG) nicht vorrangig um Eigenversorgung, sondern darum gehen, den zunehmenden Bedarf an Strom aus erneuerbaren Energien zu decken , etwa im Zusammenhang mit der Elektromobilität.

In Berlin wurde geprüft, ob mit dem Solargesetz eine Pflicht zur zwingenden Errichtung einer Ladeinfrastruktur bei Neubauten sowie einer möglichen Duldungspflicht der Eigentümer bei Errichtung einer Ladestation durch Mietende bei Neubauten und Bestandsgebäuden verbunden werden kann. Das Ergebnis war allerdings, dass eine verpflichtende Vorgabe zur Errichtung von Ladeinfrastruktur aufgrund von aktuellem Bundesrecht (hierzu gesondert HIER) nicht erforderlich ist. Gleichwohl wird aktuell im Berliner Parlament diskutiert, ob die Solarpflicht nicht noch mit dem Ladenetz für Elektroautos zu verbinden ist.

Mietrecht

Die vorstehende Unterscheidung von Verwendungsoptionen ist von besonderer Bedeutung für die Mietverhältnisse von betroffenen Gebäuden. Kommt der Strom aus der Photovoltaikanlage in einem Mietshaus auch den Mietern zugute, kommt im Hinblick auf die Installationskosten eine Modernisierungsumlage auf den Mieter und im Hinblick auf den Betrieb der Anlage eine Umlage von Betriebskosten auf den Mieter in Betracht, geeignete vertragliche Grundlagen jeweils vorausgesetzt. Bei einer vollständigen Einspeisung des Stroms in das Netz kommt das nicht in Betracht und bei Mieterstrommodellen gelten wiederum Sonderregeln.

Ob im Hinblick auf die eigene Umsetzung der Solarpflicht durch die Eigentümer oder bei Vertragslösungen, Verpachtungs- und Contractingmodellen über Dritte, ob im Hinblick auf die steuerlichen Folgen, die Einbindung der Elektromobilität oder die mietrechtlichen Folgen, sowohl im Bestand wie im Neubau stellen sich in Folge der Solarpflicht auch eine Menge an vertragsrechtlichen Fragen und Herausforderungen. Diese sollten neben der Prüfung der Solarpflicht selbst bis zum Geltungszeitpunkt und der Aktivierung der Solarpflicht unter Beachtung des weiteren, sich ebenfalls in Bewegung befindlichen rechtlichen Rahmens adressiert sein.

Berlin strebt langfristig an, sicherzustellen, dass alle geeigneten Dachflächen von Neubauten und bei Bestandsbauten im Falle von Dachumbauten möglichst in Kombination mit Gründächern und unter Berücksichtigung der Anforderungen des Schutzes von Bäumen im Stadtgebiet zur Stromerzeugung durch die Nutzung solarer Strahlungsenergie verwendet oder zur Verfügung gestellt werden.

AH-Drucksache 18/3459, Solargesetz Berlin, Gesetzesentwurf der Senatsverwaltung für Wirtschaft, Energie und Betriebe

© Copyright by Dr. Elmar Bickert